ven. Sep 20th, 2019

Guinée : Limitation De Mandats Présidentiels (Par Joachim Baba MILLIMOUNO)

Joachim Baba MILLIMOUNO, politologue – communicant Militant de la clause limitative des mandats présidentiels

Aujourd’hui, la problématique de limitation des mandats présidentiels engendre des crises politiques qui débouchent sur des tensions internes entrainant de nombreuses pertes en vies humaines. Je voudrais avoir une pensée pieuse pour les milliers ou millions de personnes qui ont été tués et qu’on continu à tuer en Tunisie,en Egypte, en Algérie, en Libye, en Côte d’Ivoire, au Burkina Fasso, ici même en Guinée et partout ailleurs dans le monde où cette question de limitation des mandats présidentiels continue à faire des victimes et des martyrs.

Le débat sur le bien-fondé du principe de la limitation du nombre de mandats présidentiels, nous allons le situer d’abord dans une perspective historique, avant de planter le décor sur la contemporanéité  car il n’est ni spécifiquement africain ni particulièrement contemporain.

En Afrique francophone rares étaient les constituants à avoir consacré une clause limitant le nombre de mandats présidentiels avant les années quatre-vingt-dix.

Parmi ces rares Etats ayant institué la limitation, figurent le Togo (constitution de mai 1963), le Sénégal (révision constitutionnelle du 26 février 1970), le Mali (constitution de 1974), et le Burkina Fasso (constitutions de 1970 et 1977).

Ce n’est qu’au début des années quatre-vingt-dix que la limitation du nombre de mandats présidentiels devient la règle en Afrique francophone. Les constituants, ont opté pour un mandat présidentiel renouvelable une seule fois, rompant sur ce point avec la constitution française de 1958 dont beaucoup se sont pourtant inspiré.

Il faut cependant s’interroger si :

La limitation du nombre de mandats présidentiels consacrée par les constituants d’Afrique francophone est-elle légitime du point de vue de la théorie démocratique? Quels sont les avantages et les inconvénients, les conséquences positives ou négatives de cette clause limitative ? Quelle en est l’effectivité, la portée juridique et politique ?

Comment les acteurs politiques en particulier les présidents africains sortants l’intègrent-ils dans le jeu politique ?

Alors, si les auteurs s’accordent à dire que la limitation du nombre de mandats présidentiels constitue une restriction à la souveraineté du peuple, ils se divisent en revanche sur le bien-fondé de cette restriction.

De leur côté, les acteurs politiques favorables ou opposés au principe de la limitation véhiculent des perceptions qui ne sont pas exemptes de calculs stratégiques. Chacun en effet interprète et appréhende le principe de la limitation ainsi que ses effets de façon à renforcer sa position dans sa stratégie de conquête ou de conservation du pouvoir. D’où la nécessité d’en avoir une lecture stratégique, pour comprendre l’attachement de certains hommes politiques à la limitation du nombre de mandats présidentiels, ou au contraire l’hostilité d’autres acteurs politiques et de la société civile à une telle limitation.

L’analyse stratégique de ces prises de position, ainsi que celle de la doctrine montre que la limitation du nombre de  mandats présidentiels en Afrique francophone apparaît, du point de vue de sa justification et de son application comme une clause à la fois controversée (I) et incertaine (II).

I – DE LA CONTROVERSE DE LA CLAUSE

Une clause limitative controversée.

La limitation du nombre de mandats présidentiels est l’objet de polémiques entre partisans et adversaires, qui s’opposent sur ses mérites et ses inconvénients, ses conséquences positives et négatives ainsi que sur sa portée. Si pour les uns, cette clause limitative est parfaitement justifiée, voire salutaire, en particulier dans le contexte africain, pour les autres elle est inacceptable du point de vue de la démocratie. On est ainsi partagé entre la légitimité et l’illégitimité de cette clause.

Une clause légitime

Pour les partisans de la limitation du nombre de mandats présidentiels, une telle clause restrictive permettrait, entre autres, de « promouvoir la circulation des élites » à défaut de provoquer l’alternance démocratique, ainsi que la « bonne gouvernance ».

Un moyen de promouvoir la circulation des élites

Dans la plupart des pays africains, on constate une faible circulation des élites. Cette situation pourrait s’expliquer d’une part, par la concentration du pouvoir surtout par la nature durablement autoritaire des régimes. Lorsqu’un président renonce volontairement au pouvoir, il s’efforce à mettre en selle un dauphin qui assure la continuité, et lui garantit, le cas échéant, l’impunité.

La limitation des mandats électifs permet de pallier ce déséquilibre en empêchant qu’un même individu ne s’éternise au pouvoir en se parant de la légitimité populaire, grâce à ses ressources financières. Elle apparaît comme un antidote aux réélections automatiques, un frein aux dérives vers la présidence à vie et est susceptible de favoriser et de stimuler l’alternance démocratique car elle est de nature à promouvoir le « bon gouvernement ».

Un moyen de promouvoir le « bon gouvernement »

Dans la plupart des pays africains, comme c’est le cas de la République de Guinée, l’exécutif prend la forme d’un « présidentialisme mono-centré », selon l’expression de Gérard Conac, dérivant du resserrement des institutions politiques autour de la personne du président de la République qui concentre entre ses mains l’essentiel des ressources politico-administratives et financières.

C’est pour rompre avec ces dérives que les constituants africains ont institué la limitation des mandats, faisant ’leur vertu’’ cette sagesse vénitienne selon laquelle « la nature humaine est telle qu’on ne peut faire confiance à un homme qui a occupé longtemps, continûment un poste important de responsabilité ».

Cela permet d’améliorer les rapports entre gouvernants et gouvernés, créant une communion d’intérêts entre eux, sachant qu’au bout de deux ou trois mandats, ils partageront le lot commun des citoyens ordinaires.

En raison notamment de la faiblesse des contre-pouvoirs, les présidents africains exercent un pouvoir si exorbitant que beaucoup pensent que tout ce qui peut restreindre, limiter ou encadrer l’exercice du pouvoir est de nature à consolider la démocratie.

Mais pour les adversaires de la clause limitative, les avantages de cette clause ne doivent pas occulter son caractère inacceptable du point de vue des principes démocratiques.

Une clause illégitime

Les critiques de la limitation du nombre de mandats présidentiels font valoir qu’une telle restriction serait fondamentalement anti-démocratique, et superfétatoire dans le contexte démocratique ou de démocratisation.

Une restriction anti-démocratique

Nous convenons que la souveraineté du peuple constitue la pierre angulaire de la démocratie ; dans ces conditions, la constitution ne devrait pas, selon certains, restreindre la volonté du peuple qui, seul, est fondée à choisir son président et à le changer quand bon lui semble.

C’est pourquoi à intervalles réguliers, le peuple est convoqué pour redire sa confiance ou désavouer le pouvoir en place.

Pour les adversaires de la limitation, il convient de laisser jouer le mécanisme d’imputabilité électorale ou de responsabilité des élus devant le peuple, plutôt que de l’entraver par une restriction arbitraire. Ils considèrent donc qu’il s’agit là d’une restriction anti-démocratique.

Une restriction inopportune et superfétatoire

Les critiques les plus sévères envers le principe de la limitation des mandats présidentiels par les adversaires de la limitation, portent sur ses conséquences négatives.

Pour ces critiques, recourir à la limitation du nombre de mandats présidentiels comme un moyen artificiel de prévenir la confiscation du pouvoir et d’accroître la compétitivité des élections, c’est soigner les symptômes du mal au lieu de s’attaquer à ses racines.

Ce qu’il faudrait, c’est donc des mesures à même de stimuler l’offre électorale, les capacités des partis, en particulier de l’opposition à construire et offrir de meilleures alternatives. Le fait générateur de l’alternance étant les élections, il convient aussi de s’assurer que les conditions de pluralisme, de transparence et de sincérité des élections sont aussi réunies.

Dans plusieurs pays africains où l’alternance démocratique s’est produite, celle-ci n’a pas été la conséquence directe de la limitation du nombre de mandats présidentiels. C’est le cas au Bénin en 1996 ou du Sénégal en 2000, où la crédibilité des institutions électorales et le fair-play des acteurs ont été un facteur décisif.

En conséquence, même dans les pays où la clause limitative a été consacrée par les constituants, celle-ci demeure précaire, dans la mesure où des stratégies de neutralisation des effets de la clause demeurent possibles. Il s’est en effet dessiné un mouvement de remise en cause de la limitation du nombre de mandats présidentiels dans bon nombre de pays africains, qui a rendu incertaine sa mise en œuvre.

II – UNE CLAUSE LIMITATIVE INCERTAINE

Sous l’empire des nouvelles constitutions, après l’expiration des premiers mandats, on va assister à une remise en cause des clauses. Dans certains pays, les présidents sortants non rééligibles s’évertuent à en retarder les effets en refusant de s’appliquer immédiatement la clause limitative. Dans d’autres pays, la clause gênante a été purement et simplement supprimée.

Une clause neutralisée : le refus de l’effet immédiat 

Dans les pays où la clause limitative du nombre de mandats présidentiels se trouve dans une situation de droit transitoire ou fait l’objet de conflits de lois constitutionnelles dans le temps, des arguments plus ou moins convaincants sont utilisés par les tenants du pouvoir pour retarder l’application de ladite clause. Le prétexte souvent invoqué est celui de la non-rétroactivité des lois.

Le prétexte de la non-rétroactivité des lois

La plupart des constitutions disposent que les lois pénales n’ont pas d’effets rétroactifs. « La loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif».

A la question de savoir s’il allait s’appliquer le nouvel article 37 de la constitution qui a rétabli en 2000 la clause limitative du nombre de mandats présidentiels supprimée trois ans plus tôt, le président burkinabè, Blaise Compaoré, y a répondu indirectement en invoquant le principe de la non-rétroactivité des lois consacré selon lui par les usages et le droit.

En République centrafricaine (RCA), un problème d’interprétation similaire s’était posé. L’article 23 de la constitution de 1991 à l’instar de l’article 37 de la constitution burkinabè, limite en effet à deux le nombre de mandats présidentiels consécutifs susceptibles d’être exercés par un même président.

Mais la question restait de savoir si cette disposition s’appliquait immédiatement au président en place, Ange Félix Patassé, élu pour un premier mandat entamé sous l’empire de la précédente constitution, celle du 28 novembre 1986 qui, elle, n’imposait pas de limitation, et qui se poursuit sous l’empire de la constitution en vigueur, celle de décembre 1994.

Au Pérou, un problème analogue au cas centrafricain s’était posé, et l’ancien président péruvien Alberto Fujimori avait fait voter en 1996 par sa majorité parlementaire une «loi d’interprétation authentique » l’autorisant à briguer un troisième mandat consécutif alors que la constitution de 1993 ne permettait que deux mandats consécutifs. La justification avancée était que le premier mandat exercé par le président de 1990 à 1995 ne devait pas être pris en compte, au motif que son élection était intervenue sous l’empire de la constitution antérieure qui, elle, ne limitait pas le nombre de mandats présidentiels possibles.

La portée relative du principe de la non-rétroactivité

Contrairement à ce que soutiennent certains, et d’une façon générale, la rétroactivité ne peut être considérée comme contraire au principe de sécurité juridique que dans l’hypothèse d’une loi comportant une modification défavorable de la situation juridique des citoyens».

Certains analystes de la scène politique africaine estiment que la clause limitative renvoie à des motifs suffisamment légitimes pour écarter le principe de la non-rétroactivité soulevé par des présidents africains au pouvoir depuis près d’une décennie et d’autresbien plus. Mais les fondements de la limitation du nombre de mandats électifs ainsi que la relativité du principe de la non-rétroactivité des lois ne semblent pas constituer des arguments solides pour certains hommes politiques.

Dans ce sens, le principe de la non-rétroactivité de la loi ne devrait pas constituer un prétexte pour contourner l’interdiction de plus de deux mandats consécutifs.

Cet argument ne semble pas convaincre certains dirigeants africains, qui ont fini par supprimer la clause limitative du nombre de mandats présidentiels.

Une clause en sursis : la restauration autoritaire de  l’éligibilité indéfinie

Craignant de perdre les privilèges attachés à la fonction présidentielle, certains présidents africains vont, quelques années après leur élection, profiter de la marginalisation de l’opposition pour supprimer tout simplement la clause limitative du nombre de mandats présidentiels au moyen de référendums.

Une clause suspendue à l’évolution des rapports de forces

Le premier président africain à s’engager dans une révision constitutionnelle en vue de supprimer la clause limitative du nombre de mandats présidentiels est le président Blaise Compaoré, élu en 1991 après sa prise du pouvoir en 1987. La suite est connue.

D’autres pays africains vont, à l’instar du Burkina Faso, s’engager dans cette voie de révision constitutionnelle. Ainsi, au Sénégal, la clause limitative a été supprimée en 1998 au grand dam de l’opposition, qui la considérait comme un acquis démocratique avant d’être rétablie plutard.

En Guinée, le général Lansana Conté va également franchir le rubicond enconcoctanten 2001 un projet de révision de la constitution guinéenne de décembre 1990 par la voie référendaire. Celui-ci vise, entre autres, la modification de l’article 24 relatif à la durée et au renouvellement du mandat présidentiel, l’article 26 relatif à l’âge du candidat à la présidence de la République, les articles 85 et 86 relatifs à la Haute cour de justice.

Il s’agit ainsi de supprimer la clause limitative, ainsi que celle qui interdit aux candidats âgés de plus de soixante-dix ans d’être éligibles, d’allonger le mandat présidentiel de cinq à sept ans, d’autoriser le président de la République à nommer par décret non seulement les membres de la Haute cour de justice seule habilitée à le juger en cas de haute trahison, mais aussi les membres de la Cour suprême, seule habilitée à le mettre en accusation. Il s’agit, en d’autres termes, de supprimer tout obstacle juridique susceptible d’empêcher le président sortant de concrétiser son rêve d’une présidence à vie.

D’autres présidents africains sortants sont également saisis par la tentation de la permanence au pouvoir, voire de la présidence à vie.

Au Togo, une révision constitutionnelle sera mise en œuvre le 30 décembre 2002 supprimant la clause limitative du nombre de mandats présidentiels consacrée par l’article 59 de la constitution de 1992.

En Tunisie, le président Zinne El-Abidine Ben Ali, semblait décidé à marcher sur les traces de son prédécesseur, Habib Bourguiba, élu président à vie en 1975, et qu’il a destitué en 1987. Il a ainsi fait adopter par référendum un projet de révision constitutionnelle qui a purement et simplement supprimé la clause qui l’empêche de briguer un quatrième mandat présidentiel consécutif.

Cette levée de bouclier quasi générale contre la limitation du nombre de mandats présidentiels soulève des interrogations sur les enjeux d’une telle régression.

Les enjeux de la restauration : la conservation des privilèges de la fonction présidentielle

Pour certains auteurs, les révisions ou tentatives de révision constitutionnelles  destinées à supprimer les clauses limitatives pourraient s’expliquer non pas seulement par le goût du pouvoir ou par la volonté de terminer des actions engagées, mais aussi, par les  conditions tragiques de prise du pouvoir et par la crainte/souci de ne plus bénéficier de l’impunité liée à la fonction présidentielle.

Depuis quelques années, en effet, se dessine un mouvement contre l’impunité des responsables politiques, aussi bien au plan interne qu’au plan international.

Au plan interne, compte tenu de la dépendance des pouvoirs judiciaire et législatif vis-à-vis du pouvoir présidentiel dans la grande majorité des Etats africains francophones, la mise en accusation d’un président de la République coupable de crimes, selon les procédures de droit commun ou devant la Haute cour de justice, ne peut être qu’improbable.Ils n’ont pas beaucoup à redouter d’avoir à répondre de leurs actes dans leurs pays aussi longtemps qu’ils demeurent en fonction.

A l’extérieur de leurs pays cependant, l’application de lois pénales de compétence universelle pourrait constituer une épée de Damoclès supplémentaire pour certains responsables politiques africains.

Devant les abus rendus possibles  par le libéralisme de la loi de compétence universelle et acculés à l’intérieur par des partis d’opposition alliés à une société civile souvent politisée, redoutant d’avoir à rendre des comptes à une justice pénale  internationale, certains chefs d’Etat africains soucieux de leur avenir n’auraient d’autre choix que de s’accrocher désespérément au pouvoir pour continuer à bénéficier de l’immunité, sinon de l’impunité attachée à la fonction présidentielle.

Au demeurant, il existe,sans doute, autant d’arguments qui militent en faveur ou en défaveur de la limitation du nombre de mandats électifs, lesquels touchent aux fondements même de la démocratie. Il appartient aux constituants de faire leurs choix en  tenant compte de l’histoire et des particularités de chaque pays, et de l’idée qu’ils se font de la démocratie.

Quel que soit le choix effectué par le constituant, il ne doit être remis en cause que par consensus des acteurs politiques, et non unilatéralement.

Mais les avantages de la limitation du nombre de mandats électifs dans le contexte africain nous paraissent largement compensés par les nombreux avantages qui pourraient en résulter.

Les fondements de la limitation des mandats servent davantage l’intérêt général, la collectivité, la démocratie et le renouvellement de l’ensemble du corps politique.

Même arbitraire, cette clause est parfaitement justifiée au regard du contexte africain ; notamment dans le cas actuel de la Guinée où le débat fait rage.

La problématique de la limitation du nombre de mandats ne devrait du reste pas s’appliquer seulement au président de la République, mais à l’ensemble des mandats électifs et à l’ensemble de la classe politique.

Compte tenu des avantages de la limitation du nombre de mandats présidentiels et de l’incertitude qui caractérise son application effective en Afrique, on peut se demander s’il ne convient pas de protéger cette clause en l’érigeant en norme « supra-constitutionnelle », au même titre que le multipartisme, l’intégrité territoriale ou la forme républicaine de l’Etat, pour lesquels les projets et propositions de révision constitutionnelle sont irrecevables dans la plupart des pays.

La République de Guinée, pour sa part, a résolu cette question dans la constitution de mai 2010 en son article 154.

Cela permettrait d’éviter que des présidents sortants confisquent le pouvoir d’Etat en remettant en cause une disposition si fondamentale pour la « bonne gouvernance ».

Encore faudrait-il garantir aux présidents africains tentés de prendre leur retraite politique la tranquillité et la paix, en les préservant de la vindicte de ceux qui se sont senti frustrés, lésés ou brimés pendant une ou plusieurs décennies d’exercice du pouvoir. Aussi, la proposition du Chef d’Etat guinéen, le professeur Alpha Condé, tendant à aménager un statut digne de ce nom aux chefs d’Etat sortants, qui leur garantirait, sous certaines conditions, la sécurité physique, matérielle et juridique, mérite d’être étudiée.

Mais ces propositions n’enthousiasment guère les défenseurs des droits humains qui dénoncent ce qu’ils considèrent comme une prime à l’impunité. Une telle mesure ne peut être cependant efficace que si elle fait l’objet d’un large consensus au sein de la classe politique et de l’opinion publique..

Si la limitation du nombre de mandats présidentiels est nécessaire « pour calmer les impatiences et endiguer les tentations putschistes», il est néanmoins « grand temps de rompre avec cette tragique fatalité qui veut que nos chefs d’Etats n’aient que deux portes de sortie pour quitter le pouvoir : la prison ou le cercueil».

 

Joachim Baba MILLIMOUNO, politologue – communicant

Militant de la clause limitative des mandats présidentiels

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